区域差异与中国城市化的未来
作者：贺雪峰 武汉大学社会学院院长，武汉大学中国乡村治理研究中心主任，教授，博士生导师，华中科技大学特聘教授
▍问题提出
人口高度聚集是现代社会的普遍现象。纵观世界发达国家，美国人口主要集中在东部和西部沿海地区；日本接近1/2的人口集中在东京大阪地区；韩国1/2的人口集中在首尔都市圈；欧洲各国面积不大且发展早，国家人口分布相对均衡，但大城市人口占比也非常高，如英国的大伦敦区和法国大巴黎区都分别占到全国人口的20%左右。西方发达国家人口之所以高度集中，是与工业化本身需要的聚集与规模密切相关的。
中国幅员辽阔，人口数量庞大，相较于世界上其他国家，人口分布是比较均衡的。上海作为我国人口最多的城市之一，人口也仅占全国人口的2%左右。历史上，中国人口分布主要受胡焕庸线影响。中国科学院国情小组根据2000年相关资料的统计分析表明，胡焕庸线东南地区面积辽阔、人口密集，国土面积占全国面积的43.18%,却聚集了全国93.71%的人口和95.70%的国内生产总值(GDP);而胡焕庸线西北地区地广人稀、干旱少雨、不适合农作。总体来讲，中国人口分布还是均衡的，其中有11个省人口超过5000万，广东、山东、河南3省人口过亿或接近1亿，江苏、四川、河北、湖南、浙江、安徽6省人口超过6000万，湖北、广西2省人口超过5000万，此外，还有9个省人口在3000万～5000万。中国各个省级行政区内人口分布也是较为均衡的，这是由于农业生产靠土地，而人口多且人均耕地有限，土地生产力或承载人口能力决定了各个行政区的人口总量。
由此可知，中国最大城市人口占全国人口总数的比例或首位度，在全世界都是比较低的。然而，我们如果按照城市圈以及按趋势计算，情况则略有不同。当前，中国有三大城市圈，分别是长三角城市圈、珠三角大湾区城市圈(粤港澳)、京津冀城市圈，人口均在1亿以上；同时，大量的农民不断涌向这些城市并进城务工。若按此计算，则中国最大城市人口占比也不低。据全国第七次人口普查资料，中国几乎所有的中西部县域范围人口都在减少，人口主要向大城市和沿海城市圈(城市带)集中。因而，人口持续聚集仍然是中国城市化的趋势或规律。
▍中国的经济格局与城市格局
中国改革开放以来，尤其是加入世界贸易组织(WTO)以来，经济快速发展，并持续向沿海地区集中。2021年，中国沿海地区的广东、江苏、山东、浙江、福建，以及上海、北京、天津五省三市，国土面积虽仅占全国的约5%,人口占全国的近1/3,但却贡献了全国1/2的GDP。这表明，沿海地区经济和人口密集度远远超过全国平均水平。如果我们将江苏、山东、浙江、福建、广东等省内经济较薄弱地区排除，仅计算工业化程度最高经济最发达地区，则沿海五省可能仅用全国不到2%的国土，创造了近全国1/2的GDP。可见，中国经济和人口高度集中于沿海地区。
中国经济和人口最为集中的主要地区有长三角、珠三角和京津冀地区；长三角核心地区包括上海和江苏、浙江的大部分地区，珠三角地区主要包括粤港澳大湾区，京津冀则是以特大城市为主的经济类型。
早在20世纪七八十年代，中国长三角和珠三角地区就开启了大规模的乡村工业化进程。江苏省的苏南地区主要发展集体主导的乡镇企业，浙江省的农村民营经济村是村村点火、户户冒烟，珠三角核心地区则通过招商引资发展“三来一补”“两头在外”工业。到21世纪初，中国长三角和珠三角地区乡村工业已顺利实现转型升级，而其他地区的绝大多数地区乡镇企业却在发展中逐渐被淘汰。
当前，中国长三角和珠三角地区基本上不分城乡，都已实现全域工业化和城市化。这两个核心地区的农村虽然在体制上仍然是农村，也依然种植粮食，但实际上却具备与城市同样发展工业的区位优势。一方面，该地区的当地农民不用离开故土，就可以在家门口找到二三产业就业机会，并且大量外来人口的涌入提高了农村地价，为当地农民带来因土地升值所伴生的财产性收入；另一方面，当地农民家门口有大量的二三产业就业机会，以及财产性收入机会，可无须耕种承包地，也不必以农地作为退路和保障；同时，村社集体通过反租倒包，将耕地集中连片，租给愿意种地的农户以及外来农民。由于长三角和珠三角地区的农村实现规模经营，也就有了农业现代化的基础，并且在二三产业快速发展的同时，耕地也集中使用，率先在全国实现了农业现代化。
因而，中国沿海地区不仅已经形成了不分城乡、跨越行政区划的庞大的沿海城市经济带，而且具有巨大的经济活力和经济吸引力，不断持续吸引聚集全国的人财物，产生了工业化、现代化和城市化进程中通常均会出现的极化效应。
当然，城市的发展也不能过于密集和拥挤，否则就容易产生规模不经济。北京、上海都是超大城市。超大城市人口较多、房价极高、规模宏大，致使环境资源难以承受，人们的生活也变得不够便利，因此国家相关部门限制其人口聚集并疏散非主导功能。如北京向雄安疏散非主导功能，上海则将农村地区本已发展起来的乡镇工业强行关停；北京更强调首都政治、科技和文化功能，而上海则是经济、科创和金融中心。
北京、上海、深圳、广州等城市疏散出来的功能，则可以进一步带动周边地区的发展。中国沿海庞大的城市经济带不仅内部有分工，并且是一个有机整体，具有远高于城市经济带以外地区的经济活力、生产便利，从而聚集了大量的人口和生产力。
我们若计算长三角和珠三角核心区的人口与GDP总量，可知长三角核心区人口至少有1.2亿人以上，GDP大约有20万亿；占到全国人口和经济总量的比重接近10%和20%。珠三角核心区人口接近1亿，创造的GDP大约有10万亿元(未计入我国香港、澳门地区);而珠三角核心人口占全国7%左右，GDP占到全国的近10%。我国的长三角核心区、珠三角珠心区、京津冀核心区，总人口超过2.7亿人，创造了近40万亿的GDP,并分别占全国人口比重约20%和GDP的30%,但国土面积却仅占全国的1%。
中国经济与人口集中也将会在今后出现较高的持续程度。沿海地区科技进步产业的发展具有巨大的发展空间和趋势，因而会吸引更多的外来人口流入，并且将进一步更快地促进经济成长，仍然有着其他地区广阔的土地承载核心区所无法容纳的生产力。未来一个时期，中国沿海城市经济带将持续发展成长。
随着中国经济的持续成长和人口城市化，一方面，沿海城市经济带核心区每一寸土地都会被充分利用，包括用作生态功能，并且随着核心区容纳极限的到来，必然会发生产业转换；另一方面，核心区将越来越成为经济、研发科创基地，相对低端产业则会向周边地区转移。这样，沿海城市经济带核心区周边地区既可以享受到靠近核心区的便利，又容易获得政府的政策支持。
▍中西部区域发展的问题防范
中国沿海城市经济带未来的人口和经济占比还会持续提高。随着中国经济越来越从出口导向转向依靠内循环，“双循环”发展使中西部地区经济就有了更大增长空间。值得强调和注意的是，中西部将共同持续发展，但在发展中一定要防止市县恶性竞争。
目前，中国沿海地区发展是全域工业化和城市化模式，即除生态红线以外的土地均实现了工业化和城市化。那么，中西部地区的经济发展究竟应该采取什么样的发展策略，还可能再按东部沿海地区的模式进行工业化和城市化吗?
笔者认为，这显然是不可能的。我国在未来很长一个时期，人口向东部沿海发达地区流动几乎是必然的。人往高处走，越是规模巨大，社会具有聚集效应，而生产力越发展，就越是有各种可能机会，也就越是要吸引人口流入。只要国家相关部门按市场规律，没有人为政策限制，特大城市和沿海地区将仍然是人口流入地区，中西部地区则是人口流出地区。
在整个区域人口流出的背景下，中西部地区内部发展也是不平衡的，其中省会城市和区域中心城市已经具有相对于区域内其他地区发展的更大优势，则必然是人口流入的地区。全国第七次人口普查资源显示，中国区域人口增长虽然缓慢或净减少，但是省会城市和区域中心城市人口却几无例外得到快速增长，并且中西部地区县域人口几无例外地出现净减少。
目前，中西部地区的发展不再可能复制东部沿海地区20世纪的乡村工业模式，且乡村工业化已无可能。从县域经济来看，中国百强县几乎都集中在东部沿海地区，尤其集中在江苏、浙江和山东等。广东百强县少，并非是广东经济不发达，而是珠三角县改为市辖区，体制上已经城市化。若以区作为县级单位，2021年，深圳南山区GDP超过6000亿元，比百强县之首的昆山还高1/3以上。相对来讲，中西部地区百强县排名靠后，往往是依靠资源或就在省会城市周边。因而，我国中西部地区县域经济成长空间在未来一定时期还是很有限的。
中国百强县之所以集中在沿海地区，这是由于沿海地区农村已经实现工业化，县域范围形成了适合现代制造业的产业配套、基础设施，而县域是沿海城市经济带内在组成部分，每一寸土地上都适合发展产业。但是，中西部地区因经济密集度不够，是缺少发展现代制造业的产业配套与基础设施的。
我国中西部地区在与沿海整体经济发展水平差距巨大的情况下，要形成发展竞争力，就必须要有一定的规模。中西部地区发展不能再通过农村搞工业、县县谋发展等，并以此推动整个区域发展的模式。当前，中西部地区已普遍出现的市县竞争项目，最终都无法形成合理规模，固然难以达到期望的经济规模。一个地级市下面有10多个县相互竞争，地级市往往也很难形成适度规模，从而很难形成对现代制造业的最低容纳能力。中西部地区普遍存在的一个严重问题恰恰是，地方政府通过招商引资建设现代制造业的基地，虽点多面广、基础设施投入大，但却非常分散，无法产生规模效益，致使已经进驻的制造业企业很难存活下来。中西部地区有一些省级政府已制定相关的政策，支持并开始提高省会城市经济首位度，强调只有拥有了一个强大的省会城市，才能驱动全省经济的成长，也才可以有科技创新能力。
当前，中国沿海地区正在积极推动产业升级，有部分产能需要转移到其他地区，主要呈现出三种形态。一是在沿海地区就近转移，如部分产能从长三角核心区江苏的苏南转移苏北，转移到安徽等长三角边缘区；二是向东南亚转移；三是向中西部转移。中西部地区必须充分做好沿海地区部分产能转移的对接工作，这是一件极其重要的工作。其核心是中西部地区不再可能全域工业化和城市化，而必须集中资源在地市一级建设对接中心，并为转移来的产业提供成长条件。如果现代制造业能够在中西部地区地级城市立足，那么就可以吸引大量当地农民进城当产业工人，而产业工人又可以为地级城市服务业发展提供了最大机会，地级城市就会发展并成为区域中心城市；同时，地级城市和省会城市就会吸收大量的农民进城，而县城人口略有增加，则主要是为了享受县城公共服务；在此基础上，农村种田的农民少了，职业农民就可以实现现代农业的生产模式，以此扩大种植规模。
由此可知，中国中西部地区城市化的重点是——应当重视发展省会城市和以地级市为主的区域中心城市，并且要防止县一级与地市竞争城市建设资源和产业发展机会。这种恶性竞争产生的必然结果是，县域经济发展不起来，地级市也被拖垮了。因而，中西部各省会城市只有一定的经济首位度，并为省级经济发展和科技进步提供强大的动力，才能带动全省经济的发展提升。
▍县域经济与县城规划的发展
中国在努力实现共同富裕和乡村振兴战略目标下，尤其应当强调县域经济的发展。有学者认为，只有发展县域经济，才能让真正使农民致富、才能实现乡村振兴、才能减少城乡不平衡和区域不平衡。当前，中国中西部地区往往将发展县域经济定在优先目标上，如H省正在推动扩权赋能强县改革。我们应该避免一个县与地级市竞争，从而造成无力对接沿海转移产业，更不可能发展出新产业，从而又造成大量投资浪费的问题。
中国中西部地区县域经济如果缺少发展现代制造业的空间，那么中西部地区的县城已难以为进城农民提供制造业就业机会，而缺乏制造业就业机会，服务业也就不能发展起来，则县域经济就不可能容纳足够人口；同时，如果县城无法容纳大量就业人口，那么县域范围内的农民进入县城，就只可能是过渡性的，会致使农民必须再次选择进城，一直寻找到可以就业的地方。归根结底，农民进城就是要在城市体面生活。目前，中国中西部的大部分县城房价低，又有比较好的公共服务，尤其是教育、医疗和文化设施等方面远比农村好。农民进城的第一站往往是县城，并在县城买房，但往往进城买房的农民缺少在县城就业的机会，不得不又继续到沿海地区打工。因而，中西部地区的县城修建了很多楼盘，即使卖出去，却没有较多人居住。
中国中西部地区县域经济发展若不再有容纳现代制造业的可能，则县域经济推动发展就难以为继，不具有可持续发展。笔者认为，目前，中西部地区县域经济发展和县城建设应适当调整目标，可基本涵有三方面的内容。一是县域范围农民进城的终点不是县城，而是县以上的区域中心城市；二是县城不应当建设过多房地产，将来县城住房无人居住，就会出现鹤岗悲剧;三是县域经济和县城建设的重点是提供公共服务，而非推动经济发展。因此，我国推动城市产业发展的职责应当上升到地级市，中西部地区的县级政府应当更多发挥保障作用。
新时代，中国正在快速的城市化进程中，一方面，农民离开农村进城，且进入到区域中心以上城市，包括沿海经济带；另一方面，中西部地区农村的人口将会持续大幅度减少，而且县域范围的人口也将持续大幅度减少。因而，中国县域经济发展和县城建设必须要以这两个人口减少为基本前提，否则就会出现过度建设，造成严重浪费。
从农业人口来讲，中国农村显然不是无人耕地，而是无地可耕。农民虽然正在进城，但农民进城却并不稳定，通常都会保留在农村的退路，即保留承包地。这些承包地由农户家庭中缺少城市就业机会的老年人耕种，形成了农村普遍存在的经营小块耕地的老人农业。农村老人农业的重要性在于，农业不仅保证了粮食安全，而且为农户家庭提供了农业收入与就业。农民在城市找到稳定就业与收入机会，随之就会真正在城市体面安居。与此同时，农民则会让出自己在农村的获利机会，职业农民从而获得了这些机会，留守农村的农业通过流入土地扩大经营规模。中国有20亿亩(1.33×108公顷)耕地，按每户最低200亩(13.33公顷)计算，中国土地上可以容纳的职业农民可能只有1000万人，而农村目前有超过5亿人居住。
我国未来如果只有1000万职业农民，却需要有与之配套的各种社会化服务，以及在此基础上发展起来的加工、运销、仓储、品牌、包装等事业，而且与农业结合起来的休闲农业、采摘农业、观光农业、乡村旅游也有发展空间。这些都可以为县域经济提供机会。县级地方政府寄托在休闲农业上发展上的厚望，一定要切合实际的需要，权衡其发展空间，因此，同时，必须要为农业及相关配套产业提供基本公共服务和基础设施条件，要为农民提供基本服务和基础设施条件。
从县域范围来讲，中国大量农民进城是要迁移到有就业的地方去，而县城难以提供足够的就业机会，可能会致使1/2以上的县域人口出现外流现象。据全国第七次人口普查资料显示，中国几乎所有的中西部县域范围人口都由于流出而减少，而且这还仅仅只是初级阶段，以后还将会进一步加速发展。
中国中西部地区的平原县人口普遍在百万左右，山区县也在30万左右。一个百万人的平原县，县域面积2 000平方公里，在农民城市化完成后，县域人口可能只有30万人。例如，美国人口超过1000万的州只有9个，其余42个州的人口低于100万。地域面积超过10万平方公里的州就有37个，并有大量面积超过10万平方公里的州，人口均低于1000万，且绝大多数人口居住在州府主要城市。与之相较，中国一个2000平方公里的县有30万人口，这样的人口密度在全世界都是比较高的，显然是相当密集的。
中国一个百万人口的县在城市化结束后，若留在县域只有30万人，则全国县域规划，包括县城规划和基础设施、公共服务的规划，以及建新城的规划，就会成为一个亟待解决的大问题；若很多县城规划人口超出全县总人口，期冀吸引邻县农民定居买房，则必将造成严重浪费。
▍中国的城市化之路
农民城市化是必然趋势，农民进城是为了在城市获得就业与收入。未来较长的一个时期，中国能为进城农民提供有保障就业与收入机会的，主要是持续成长的沿海城市经济带与中西部区域中心城市(省会城市及地级市),而中西部绝大多数县城不可能再有发展现代制造业的机会，也不可能成为农民城市化的主要载体。
因此，中国城市化应当遵循经济规律，以农民进入沿海城市经济带和中西部区域中心城市为基础，设计规划中国城市化的蓝图。当前，中国城市化的当务之急是必须防范中西部地区县城的盲目扩张。
国家在区域发展战略中，应充分考虑到区域平衡并尊重经济规律，可以将产业政策适度向中西部地区倾斜，这种倾斜当然不是要倾斜到县及以下，而是应当倾斜到中西部省会城市及区域中心城市；同时，通过政策与投入加快中西部地区区域中心城市发展，促成在中西部地区形成具有良好基础设施完善产业配套的现代制造业中心和经济成长中心，并为农民城市化提供可靠载体。中西部地区在城市发展上，发展决策已完全不可能再学习东部沿海地区发展县域经济经验，也不能再分散浪费城市发展资源，应当集中资源和注意力发展既可以容纳现代经济，又可以推动科技进步的区域中心城市(包括省会城市)。
▍区域差异与共同富裕的根本
中国现代化进程中存在着十分突出的发展不平衡的问题，而发展不平衡最突出的表现就是，区域发展的不平衡和城乡发展的不平衡。中央提出共同富裕目标和乡村振兴战略，都是要解决中国发展中出现的不平衡问题。
目前，中国史无前例的高速城市化进程中的不平衡，仍然是发展阶段的不平衡，也就是过程中的不平衡，而发展过程中的不平衡，往往是达到高水平平衡的重要手段。笔者认为，区域差异与共同富裕的根本是人的现代化。中国解决城乡发展不平衡的办法，不是想方设法将农民留在农村，让农民非得从农业和农村中获得收入，而是应当鼓励支持农民进城发展。
国家在乡村振兴战略20字总要求中,十分重要的一条是“生活富裕”,只有农民生活富裕了，城乡不平衡问题才能缓解，共同富裕目标也才能实现。显然，未来的农民与当下的农民是有差异的。中国有5亿多农村居民和8亿多农村户籍人口，其中的大多数农民都要进城，而只有当其进城，能够安居乐业后，才能将农村获利机会让渡出来，从而使留守农村的农民才能主要依靠农业收入和农村收入达到生活富裕。因此，中国要解决城乡发展的不平衡，并非只是要发展农村，而是要让绝大多数农民从农村中转移出来。显而易见，农村只有农民减少了，农民才能富裕；如果农村的农民总人数没有减少，进城农民无法在城市体面安居，则不得不将农村留作退路。而在此情况下，因为农业和农村获利机会有限，大量农民不转移出去，无论如何是不可能让农民从农业和农村中获得更多更好的富裕生活。
从公共服务和基础设施来讲，中国农村主要公共品供给越来越依靠国家财政转移支付。学界有一种担忧，认为仅仅依靠农业，农村地区是很难致富的，毕竟“无工不富”。乡村振兴不是要让农民留在农村，也不是要在农村发展工业，以及非得在农村发展新的所谓“富民产业”。农民是中国社会中最有积极主动性的力量，没有哪个农民只能在农村从事农业，而不可以在城市闯荡。城市是中国经济发展的重心所在，有大量二三产业就业获利机会，有很多的就业机会。农民到城里打拼，成功了，就在城市安居，而万一不如意，还可以返回农村。城市越发展，就为进城农民提供了更多机会，从而使其就可以在城市更体面安居，也就为留守农村的农民提供了更多农村获利机会。中国是一个整体，国家有能力不分区域、不分城乡，通过转移支付填平基本公共服务的区域差距和城乡差距。
中国之所以要缩小城乡差距和区域差距，实现共同富裕，根本上是要让所有人都有机会平等和共享社会主义现代化发展的基本成果。当前，在中国城市化的关键时期，我们没有必要规定非得让农民在县城实现城市化，或非得在农村靠农业致富。缩小差距、共同富裕以及乡村振兴，我们都必须“目中有人”——农民，并关注这个当前中国社会相对弱势群体的状况是否变好。当我们的城市化政策可以让越来越多的农民进城，并且进城后又有更多的获利机会，不仅能找到好的就业，有较高的收入，还可以在城市体面的安居乐业。那么，这样的城市化就是“目中有人”的城市化，这样的政策才是将经济发展规律与中国所有人共享经济发展成果结合起来的好政策，并且推动中国式现代化的建设，最终实现中华民族的伟大复兴。
▍小结
中国正处在现代化的关键阶段，能否顺利进入高收入发达国家，还有很长的路要走。当前，也是中国史无前例高速城市化的时期，人口高度聚集的沿海城市经济带和区域中心城市聚集了越来越多人口，农村人口进城，不仅农村人口在减少，而且全国中西部地区县域人员都在减少，甚至中西部地区省级行政区人口都开始减少。如何应对区域差距和城乡差距，实现乡村振兴，以及共同富裕的目标，考验着我们相关决策部门的政策水平和智慧。
正是因为中国存在的区域差距和城乡差距，才会有持续人口流动的动力，窥见差距的背后，是经济发展水平和生产力发展需求的差距，也是经济规律在起作用。可见，中国东部沿海地区和城市具有更高生产力，对劳动力有更加旺盛的需求，才能够吸引大量农村剩余劳动力进城务工经商，并由此推动了中国经济持续增长。因此，乡村振兴并非一定要将农民留在农村，只有在遵循经济规律的基础上，充分发展生产力，提高现代化水平，我们才能最终达到共同富裕的目标。
现代化和城市化都是历史性的过程，是一个辩证发展的过程。这个过程中往往会有发展的不平衡问题，且往往只有通过不平衡才能达到高水平的平衡。在区域发展中，后发区域很难照搬照抄先发区域的发展经验，而往往是先发地区导致后发地区不再有了同样的发展可能。比如，中国改革开放以来，以往东部沿海地区乡村工业化的成功经验，现在是绝对不可能再在中西部地区仿效复制，县域经济也同样如此，全域城市化也同样如此。中国城乡之间的关系也并非总是同时发展，而往往是一快一慢、一张一弛、一静一动，是相反相承、对立统一的关系。城市是中国经济发展极，农村是中国社会稳定器，乡村振兴不是要将农民留在农村，靠农业致富，更非要将农民土地财产化，让农民享受所谓财产性收益，而是在现代化进程中，始终要为农民提供农村生活的保底和进城万一失败的退路。我们只有真正理解了区域差距和城乡差距存在的合理性和解决问题的过程性，才能最终达到最终实现生活在幸福富裕中的目标，让全国所有人民都共同富裕。
在中国式现代化进程中，我们眼中始终要有人，关注发展不平衡，关注城乡差距和区域差距，归根结底是要关心其中的人。当前，中国越来越多的农民正在进城，从县域流动到区域中心城市，从区域中心城人口流动到全国中心城市，尤其是中西部地区人口流动到东部沿海地区。这种流动是每个人的权利，也是每个人的选择，是市场配置资源的有效方式，而正是通过这样的人口流动，才实现了更高的经济效率，并且让最多的人共享了现代化建设成果。同时，也正是有了农民进城，让留守农村的职业农民有了扩大经营规模搞现代农业的机会，以及县城人口向更大城市流动，从而使更大城市具有更高效率。
中国未来城市化应当遵循经济规律和城市化规律。全世界在现代化过程中，人口都是高度城市化且高度集中的，中国也只可能如此。当前，中国沿海城市经济带就是一个庞大的城市群，该城市群内部的农村也已经城市化了，因而县域经济极其发达。相对而言，中西部地区农村不再可能工业化，县域经济也只有不多的经济成长空间，中西部地区城市化的重点应着眼省会城市和以地级市为主的区域中心城市，县城往往只是为县域提供公共服务的载体，很难成为农民城市化的主要目的地。
由此，中国农村在中央提出的共同富裕目标、乡村振兴战略中的实践中，地方政府应该注重解决普遍存在的误解，其中最迫切需要纠正的是，避免盲目发展县域经济，以及乌托邦式的美丽乡村建设。